作者：陈立旭     文章来源：《求索》1999年第1期     更新时间：2009/8/26

　　作为我党第一代领导集体的重要成员，刘少奇同志参与了新中国国家政权的建立。新中国国家政权建立后，担任过新中国全国人大常委会委员长和国家主席的少奇同志，直接领导了新中国国家政权的运作。他在实践经验的基础上，阐述了许多关于新中国国家政权建设的理论观点，作出了独特的理论贡献。

　　一  新中国国家政权的特点

　　少奇同志指出，“世界上一切国家的实质都是阶级的专政，问题只是什么阶级对什么阶级专政”①。新中国国家政权的实质则是“人民民主专政”②。

　　人民民主专政是什么？“我们的人民民主专政就是以工人阶级为首的人民大众对于反动阶级、反动派和反抗社会主义革命的剥削者的专政。我们的民主不是属于少数人的，而是属于绝大多数人的，是属于工人、农民和其他一切劳动人民以及一切拥护社会主义和爱国的人民的。”③“对人民的敌人实行专政，在人民内部实行最广泛的民主，这两个方面结合起来，就是无产阶级专政，就是人民民主专政。”④“我们必须继续加强人民民主专政”⑤。

　　人民民主专政的国家政权具有怎样的特点？对此，少奇同志谈到两点：

　　第一，人民民主专政的国家政权具有建立在联盟基础之上的特点。这种联盟有两个：一是工农联盟。“工农联盟是我们的人民民主专政和人民民主统一战线的基础。农民占我国人日的百分之八十以上，离开了同农民的联盟就谈不到实现社会主义。”⑥工农联盟还包括工人阶级与“其他的新近参加了各种合作组织的手工业者、小商小贩和其他个体劳动者。”⑦二是工人阶级与民族资产阶级的联盟。为什么要与民族资产阶级联盟？因为“我国的民族资产阶级，包括大中小资本家和资产阶级的知识分子在内，是我国社会上除开官僚资产阶级以外人数最少的一个阶级，并且在政治上和经济上都有很大的软弱性。但是不论在过去和现在、这个阶级在我国社会上都有很大的影响和作用。”⑧“在抗日战争期间，革命根据地的政权机关已经吸收民族资产阶级的某些代表人物参加。”⑨“在人民共和国成立以后，民族资产阶级和它的党派有更多的代表人物参加了我国的无产阶级专政性质的国家机关，并且同工人阶级和共产党在社会主义事业中继续保持政治上的联盟。”⑩“接着又逐步地采取了接受社会主义改造的态度”（11）。而且，“他们比较早地掌握了现代的文化，并且掌握了一些现代企业的技术知识和管理知识”。（12）“在今后，我们还可以通过这种联盟对他们继续进行团结、教育和改造的工作，使他们利用自己的知识来为社会主义建设服务。”（13）

　　上述两个联盟，第一个是我国与苏联等社会主义国家共同的，第二个才是我国国家政权自己的特点。我国国家政权，就建立在上述两个联盟基础之上。两个联盟中，第一个联盟是主要的。无产阶级领导下的工农联盟，决定了新中国国家政权的性质。第二个联盟在第一个联盟前提下产生，但也十分重要。有这个联盟，新中国国家政权才具有适合本国国情的特色。

　　与建立第二个联盟联系而来的，是必须处理好共产党与民主党派、无党派民主人士的关系。“我国的民主党派主要是在抗日战争时期形成的，并且同我们党早就发生了合作的关系。它们在中华人民共和国成立的时候，参加了人民政府，随后又逐步地支持了社会主义的事业。在今后、我们认为，应当采取共产党和各民主党派长期共存、互相监督的方针。”（14）

　　第二，人民民主专政的国家政权具有“高度的民主和高度的集中的结合”（15）的特点。“民主集中制，是我们党和国家的根本制度”。（16）我国国家政权保障广泛的民主。我国人民享有广泛的民主和自由的权利。在新中国，“人民有了完全的民王权利”（17）同时也享有任何资本主义国家的人民群众“都没有也不可能有“的“广泛的个人自由”（18）不错，我国实行的是无产阶级专政，但是，“无产阶级专政的基础必须是最广泛的人民民主”（19）我国国家政权又是高度集中的。少奇同志列举了马克思、列宁、毛泽东的论述来说明新中国国家政权也必须是高度集中的。（20）

　　同时，少奇同志又指出：“我们的政治制度有高度的集中，但是这种高度的集中是以高度的民主为基础的。”（21）度集中必须建立在高度民主之上。“如果不充分发扬民主，建立党同人民群众的非常密切的联系，也就不可能建立无产阶级的集中制，不可能有党中央的集中统一的领导，也就不可能取得社会主义建设的胜利。”（22）角度看，高度民主又一定是在高度集中指导下的。“全党要有统一的政策，全国要有统一的计划。”（23）党中央的集中统一的领导，在全党范围内，统一思想，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动。”（24）指出，“有不少的人，常常错误地把民主和集中看作是绝对对立而不能互相结合的两回事。他们以为，有了民主就不能有集中，有了集中就不能有民主。”（25）错误在于他们不了解人民民主，也就不能了解建立于人民民主基础上的集中。”（26）

　　少奇同志对我国国家政权高度民主和高度集中相结合特点的总概括是：“无产阶级的民主集中制，是最广泛的民主制，它是包括全部人口中百分之九十以上的人民的民主，它是高度民主基础上的高度集中，又是高度集中指导下的高度民主。”（27）

　　综合起来看，少奇同志论到的新中国国家政权的上述两个特点，实质上就是站在人民立场上论到的两方面关系：一方面，就人民与人民的敌人的关系来说，是结成最广泛的联盟的广泛的人民对于占人口极少数的人民的敌人的关系；另一方面，就人民内部关系来说，是高度民主基础上高度集中的关系。这两个方面的关系，又是相互联系、不可分割的。这种相互联系、不可分割，一是由于两个方面实际上都是建立在广泛人民民主基础之上的：没有广泛的民主，就不可能建立广泛的联盟并对少数敌人实行专政；没有广泛的民主，就不可能有高度的集中。二是由于两个方而的相互包含：广泛的民主，体现在无产阶级与民族无产阶级、共产党与各民主党派的关系上，就是广泛的联盟关系；广泛的联盟关系，也决定了我国人民民主的广泛性；对少数敌人实行专政，要求我们必须在广泛的民主基础上实行高度集中；没有广泛民主基础上的高度集中，也不可能有效地实施对少数敌人的专政。广泛民主与广泛联盟、高度集中与实行专政之间，广泛民主与高度集中之间，是相互贯通的。

　　二  巩固新中国国家政权的关键

　　少奇同志认为，新中国国家政权具有优越性，但是，“这当然不是说，我们的国家工作就是完全健全的了。”（28）不是说，我们的国家制度已经一切都完备了。”（29）要使我们国家的工作完全健全以使国家政权巩固，关键在于“改进国家工作”的主要任务是什么？少奇同志指出：主要“是进一步扩大民主生活”。（30）大民主生活，有如下几方面的重要工作：

　　一是坚持实行普选。我们国家实行的是人民代表大会制度。“我们采用这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的”。（31）大会制度所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家的管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。”（32）

　　“我国的各级人民代表大会是在普选的基础上产生的”。因此，我们必须坚持实行普选制。“凡年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”由于我国的具体条件，只能“实行多级选举制”。（33）但不论怎样。选举制必须坚持。而且，“我国的选举制度是要逐步地加以改进的，并在条件具备以后就要实行完全的普遍、平等、直接和秘密投票的制度。”（34）

　　通过选举产生的全国人民代表大会的权力，是最高权力。“我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力，而我们的国家行政机关，从国务院到地方各级人民委员会，都由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会这样的国家权力机关产生，受它们的监督，并可以由它们罢免。所以，我们的国家行政机关决不能脱离人民代表大会或者违背人民代表大会的意志而进行活动。”（35）

　　“我们的国家元首是集体的国家元首。同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。”（36）

　　总之，在普选基础上产生国家权力机关，就是讲一步扩大民主生活的重要工作内容。

　　二是反对官僚主义。扩大民主生活与搞官僚主义是对立的。因而“扩大民主生活”与“开展反对官潦主义的斗争”（37）是一而二、二而一的事情。要扩大民主生活，就必须反对官僚主义。正如少奇同志指出的：“在我们的许多国家机关中，存在着高高在上、不了解下级和群众的意见、对于下级和群众的意见加以压制、对于群众生活漠不关心的官僚王义现象。这种脱离群众、脱离实际的官僚主义，严重地妨碍着国家的民主生活的发展，妨碍着广大群众的积极性的发挥，妨碍着社会主义事业的前进。”（38）

　　对于怎样反对官僚主义的问题，少奇同志认为，最有效的办法是加强对于国家工作的监督。这种监督的加强，有几个方面。“第一，必须加强党对于国家机关的领导和监督。除了党的各级委员会必须经常检查各级政府中党组织的工作以外，党委的各个工作部门应当负责建立起对于有关的政府工作部门中党组织和党员的经常的监督。第二，必须加强全国人民代表大会和它的常务委员会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督。……第三，必须加强各级政府机关的由上而下的监督和由下而上的监督。在反对官僚主义的斗争中，国家的监察机关应当充分地发挥它的应有作用。第四，必须加强人民群众和机关中的下级工作人员对于国家机关的监督。”（39）

　　三是“适当地调整中央和地方的行政管理职权。这也是符合于扩大民主生活、克服官僚主义的要求的。”（40）少奇提出，一方面要把中央“一部分行政职权分给地方”，对这部分职权，“中央只应当提出一般的方针政策和大体的规划，具体工作应当交由地方因地制宜、因时制宜地去部署办理”；另一方面，“应当把中央机关的干部分一部分到地方去工作”，“这样，既能够发挥中央机关的积极性，也能够发挥地方的积极性，使中央和地方都有必要的机动，又便于实行相互的监督”。（41）

　　四是在国家工作中开展批评与自我批评。“在我们的一切国家机关中，工作中的缺点和错误总是有的，因此，在全国人民代表大会的会议上，在地方各级人民代表大会的会议上，在一切国家机关的会议上和日常活动中，都要充分地发扬批评和自我批评。我们必须运用批评和自我批评的武器来推动国家机关的工作，不断地改正缺点和错误，反对脱离群众的官僚主义，使国家机关经常保持同群众的密切联系，正确地反映人民群众的意志。如果没有充分的批评和自我批评，也就不能达到和保持人民的政治一致性。压制批评，在我们的国家机关中是犯法的行为。”（42）

　　上述四个方面的重要工作，围绕着的核心点，是扩大民主生活。扩大民主生活，坚持普选制是基础。如果没有普选制，就不能真正体现人民群众的意志，就谈不上扩大民主生活。扩大民主生活，反对官僚主义是重点，不反掉民主生活的对立物――官僚主义，民主生活准以扩大。而为了反对官僚主义，十分重要的措施，是调整中央和地方的权限、在国家工作中开展批评和自我批评。这两项重要工作本身，实际上也是扩大民王生活的措施。通过这两项工作扩大了民主，官僚主义就会在很大程度上得到抑制和克服。

　　做好上述四方面工作，扩大了民主生活，国家工作才能得到切实改进。国家工作得到不断的改进，新中国国家政权就会充满生机和活力，新中国国家政权才能切实得到巩固。少奇同志强调做好上述四方面工作，试图通过不断扩大民主而不断改进国家工作，就是抓住了巩固新中国国家政权的关键。

　　三保证新中国国家政权良性运作的核心问题

　　新中国国家政权的性质决定了这一政权是进步的、会不断得到巩固的。但进步的、巩固的政权也有一个运作问题。政权运作得好，可以使政权的进步性更好地体现出来，使政权这架机器在运转中出高效；也会使政权在其存在的历程中不断得到巩固。反之，政权运作得不好、会损伤政权荃础，妨碍其进步性的体现，使政权这架机器出现低效，进而削弱政权。可见，政权运作是政权存在的必要条件，它反作用于政权本身。为保护新中国国家政权的进步性，为了巩固这个政权，不能不重视新中国国家的政权运作问题。少奇同志就很重视这一问题。

　　少奇同志认为，保证新中国国家政权良性运作的核心问题，是加强民主集中制。（43）因为“我们的国家制度是高度的民主和高度的集中的结合。”（44）“这是最广泛的民主制”，“又是高度集中指导下的高度民主。”（45）中“以高度的民主为基础”（46）又必须在集中指导之下，因此，要“加强集中统一，反对分散主义。”甚至可以说，“闹不闹分散主义，是考验每个共产党员是真搞社会主义，还是假搞社会主义的问题。”（47）集中制是我们国家的根本制度，加强这一根本制度，就是保障社会主义国家政权良性运作的核心问题。抓住这一核心问题，国家政权才能按照其固有规律科学、高效地运作。

　　换个角度来看，为使社会主义国家政权良性运作，必须把民主集中制贯彻到国家政权运作之中去。这须处理好两个关系。

　　一是权利和义务的关系。在我们社会王义国家，人民有“完全的民主权利，同时也有完全的义务。”因此，“在我们的国家里，人民的权利和义务是完全一致的。任何人不会是只尽义务，不享受权利；任何人也不能只享受权利，不尽义务。”（48）

　　我们社会主义国家这种权利和义务的一致性，是基于国家与人民利益的一致性。“国家与社会的公共利益和个人利益是不可分的，是一致的。”（49）也正因为与人民利益的一致性，“我们的国家能够鼓舞广大的人民群众积极地参加国家和社会的公共生活，并且使人民群众从集体主义的观点出发，在公共生活中自觉地遵守他们对社会、对国家应尽的各项义务，这是我们的人民民主制度符合人民利益的证明。”（50）

　　因此，真正把民主集中制贯彻于国家政权运作之中，必须切实把本来不可分割的人民的权利和义务统一起来，用这个观点组织、对待人民的政治活动，用这个观点处理国家政权与人民的关系，才能真正调动人民群众参政的积极性，切实体现出人民的主人翁地位。这样，国家政权才有可靠的群众基础，它的动作才能是良性的。

　　二是自由与不自由的关系。与人民民主权利密切联系着的，是我们国家的人民群众享有广泛的自由，在我国，宪法“规定了我国公民享有广泛的自由和权利。宪法草案规定公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，并且规定国家要供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。”（51）宪法还规定：公民的人身自由不受侵犯。

　　但是，这种自由又不是绝对的，而是相对的。人民的敌人在我们的国家里是不自由的。“如果有人希望我们在宪法中去保障卖国贼和反革命分子活动的自由，那就只能使他失望。对于意图奴役我们的 外国帝国主义者和帝国主义的走狗们，我们的宪法和一切法律是永远也不会让他们得到一点方便的。”（52）对于人民来说，自由也不是绝对的，在我们国 家里，“绝不容许任何人为了个人或者少数人的利益和自由而妨害大多数人的利益和自由，妨害国家和社会的公共利益。”（53）这种自由与不自由，是辩证的统一。这种辩证统一关系表现为，我国人民享有的自由是广泛的，但却不是无限的。就自由来说，不仅对人民的敌人有限制，对人民本身也有限制。这些限制，看起来是不自由的，但却是为了使广大人民享有更充分的自由。

　　要把民主集中制贯彻到国家政权运作当中，必须处理好自由与不自由的关系。国家的政策、法令及其实施，国家政务活动的进行，是为了维护、发展人民广泛的自由的，但必须在某些方面作出规定。这看起来是不自由的，但却是为了维护全国人民的根本利益，为了广泛的自由。这就是自由与不自由的辩证统一。

　　总之，人民广泛的自由权利，必须通过国家法制加以行使；这样行使法制才能保障自由。国家颁布法制，就是定规矩，人民群众要在这些规矩中活动，即遵守国家法制。这种表面上看来不自由的本质却是为了保障自由。

　　处理好权利与义务的关系、自由与不自由的关系、是民主集中制在国家政权运作中切近实际的、具体的、生动的体现。处理好这两个关系，直接联系着国家法规、政令、政策、政务的操作，要严密而高效，就必须时刻考察、经常具体处理好两个关系，从而把恰当地处理好两个关系的种种思路揉入整个国家政权的运作当中，成为国家政权运作的有机部分，使之自然体现于国家政权运作当中，而这种恰当处理两个关系的种种思路与国家政权制定法规、从事政务等活动的内在统一所依归的核心点，正是民主集中制。

　　少奇同志认为，加强民主集中制，十分重要的是发扬民主。他指出：违反民主集中制，“首先是有不少的负责人，没有充分地发扬民主，没有把任务提交给群众和干部，让他们认真地而不是形式地进行讨论，并且由他们根据实际的可能作出决定。然后，这些负责人又在群众中和干部中进行了错误的过火的批评和斗争，混淆了是非，压制了民主，使群众和干 部不敢讲话，不敢讲真心话。这样，党的组织、国家组织和群众组织中的民主生活，在某种程度上就受 到了室息。在这种情况下建立起来的所谓‘集中领导’，只能是没有群众基础、违反群众意志的领导。”（54）而一些同志不能充分发扬民主的思想根源，则是“混 淆了无产阶级专政即人民民主专政和无产阶级民主集中制这两个概念，没有把这两个概念明确区别开来。”“无产阶级专政，即人民民主专政，这是就人民和人民的敌人而言的，即在人民内部实行民主，对人民的敌人实行专政。无产阶级的民主集中制，是只在人民内部实行的制度，不包括人民的敌人。”55）有些同志没有分清这两个概念，“他们就常常自觉地或者不自觉地把自己放在反人民的地位。”（56）

　　我们在国家工作中犯错误的根源在于：“有些部门、有些地方、有些单位的负责人，……忘记了无产阶级专政的基础必须是最广泛的人民民主。”（57）有鉴于此，也只有发扬民主，才能从根本上避免我们的国家工作少犯错误。“如果我们能够严格地按照民主集中制办事，在确定任务以前，先在党内和人民群众中充分地发扬民主，让党员、干部和人民群众认真地进行讨论，用心地听取他们的意见，那末，我们就可能不会提出过高的超出实际可能的经济任务和政治任务。退一步说，即使我们提出了过高的任务，如果能够严格地按照民主集中制办事、那末、多数党员、干部和人民群众也会通不过，会顶回来，会纠正我们的错误，使我们能够及时地、尽早地发现错误和纠正错误。”（58）

　　此外，“还有极少数品质恶劣的人，他们独断专行，称王称商，完全脱离了人民群众，同百分之九十几的人对立起来”（59）他们完全不关心人民群众的疾苦，损害人民群众的利益，损害我们党的利益。他们的所作所为，在他们工作的范围内，破坏无产阶级专政，使无产阶级专政变质，在实际上是使无产阶级的专政变为国民党专政。这种作风根本就不是共产党作风，“而是极端恶劣的国民党作风”。（60）对此种作风，必须坚决反对。

　　因此，“在国家工作中的一个重要任务，是进一步扩大民主生活。”（61）“如果不充分发扬民主，建立党同人民群众的非常密切的联系，也就不可能建立无产阶级的集中制，不可能有党中央的集中统一领导，也就不可能取得社会主义建设的胜利。”（62）

　　少奇同志上述观点，正是看到了加强民主集中制的基础。加强民主集中制，发扬民主的确是基础。第一，发扬民主，是实行民主集中制的前提。实行民主集中制首先要发扬民主，不发扬民主、就谈不上实行民主集中制。第二，从实行民王集中制的过程来看，发扬民主是起点。通过发扬民主，才有第二步――在民主基础上的集中和第三步――在集中指导下的民主。第三，民主集中制的本质就是民主，是更广泛更科学的无产阶级民主制。因此，发扬民主，正是切合民主集中制本质的。

　　少奇同志还基于民主集中制是我们国家的根本制度这一认识，把加强民主集中制的问题提到国家会不会变质的高度。他说：“如果在我们党内和我国人民中不按照民主集中制办事，而是依靠强迫命令行事，那末，我们的党会变成什么党呢？我们国家的政权会变成什么政权呢？我们党同国民党的区别又在哪里呢？我国的人民民主专政，我国无产阶级专政，同资产阶级专政的区别又在哪里呢？这不会使我们党和国家政权有发生变质的危险吗？”（63）少奇同志这个认识、在今天仍然是正确的。

　　（作者：中国社会科学院当代中国研究所副研究员）

　　注释：

　　①②⑤《刘少奇选集》下卷第241页。

　　③⑥《刘少奇选集》下卷第243、243-344页。

　　④（59）《刘少奇选集》下卷第374页。

　　⑦⑨《刘少奇选集》下卷第244页。

　　⑧（11）（12）（13）《刘少奇选集》下卷第245页。

　　⑩（14）（15）（23）《刘少奇选集》下卷第244-245、246、247、391页。

　　（16）（54）（55）《刘少奇选集》下卷第432页。

　　（17）（48）（49）（50）《刘少奇选集》下卷第162页。

　　（18）（51）《刘少奇选集》下卷第160页。

　　（19）（57）（60）《刘少奇选集》下卷第375页。

　　（30）参见《刘少奇选集》下卷第383页。

　　（21）（25）（46）《刘少奇选集》下卷第158页。

　　（22）（24）（62）《刘少奇选集》下卷第373页。

　　（35）（42）（44）（47）（52）（53）（61）（63）《刘少奇选集》下卷第159、159、247、437-438、160-161、161、248、434页：

　　（27）（45）（56）（58）《刘少奇选集》下卷第433页。

　　（28）（29）（30）（37）（38）《刘少奇选集》下卷第248页。

　　（31）（32）（33）（34）《刘少奇选集》下卷第156页。

　　（35）（36）《刘少奇选集》下卷第157页。

　　（39）（40）《刘少奇选集》下卷第249页。

　　（41）《刘少奇选集》下卷第250页。

　　（43）见《刘少奇选集》下卷第375、431页。